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近几年我国文化投入情况及对策建议

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近年来,在党中央、国务院的高度重视下,各级党委、政府对文化的投入力度逐年加大,投入结构不断完善,投入方式有所创新,投入效果比较明显。但总体来看,文化投入的整体水平还很低,文化投入的保障机制还不健全。“十二五”期间,各级政府必须高度重视文化发展,采取多种措施,加大投入保障,不断满足广大群众迫切的基本文化需求,逐步实现文化的大发展大繁荣。


   一、文化投入的基本情况


  (一)文化投入持续增长。


  “十一五”以来,随着国民经济的持续快速增长,各级政府不断加大文化投入,全国文化投入呈现持续增长的态势。据统计,“十一五”期间,全国文化事业费(不含基本建设投资,不含文化管理部门行政运行经费)总计达1220.41亿元,是“十五”时期的2.46倍;全国文化事业费年均增长19.3%,是改革开放以来增长速度最快的一个时期。


  “十一五”期间文化事业费情况




  另据财政部统计,2010年,我国文化经费525亿元,比上年增长10.3%,增长速度连续多年高于10%(如下表)。文化经费占财政总支出的0.59%。扣除文联、作协等部门的经费,文化部门的经费约500亿元左右,占财政总支出的0.56%。


  需要说明的是,由于统计渠道和统计口径的不同,文化部的统计数据(主要是文化事业费)和财政部的统计数据(主要是文化经费)有所不同,但整体趋势和总量基本一致。


  (二)重点文化项目稳步推进。


  “十一五”以来,中央财政继续通过转移支付方式,大力推进重大文化工程项目,支持各地文化建设。五年间,中央投入的资金不断加大,其中2010年投入36.55亿元,比2009年增长19.5%。“十一五”期间,共投入资金100.24亿元,是“十五”期间的12.4倍。




  分主要项目看,乡镇综合文化站设施建设资金39.48亿元,重点支持2.67万个乡镇综合文化站建设;乡镇文化站内容建设专项资金11.62亿元,为中西部22个省(区、市)已建成且达标的17227个乡镇文化站购置了基本业务设备和共享工程设备;全国文化信息资源共享工程26.84亿元,在全国基本建成了以数字资源建设为核心,多种传播方式为手段,资源丰富、覆盖城乡的数字文化服务体系;国家非物质文化遗产保护补助地方专项资金7.18亿元,主要用于加强非物质遗产普查、推动国家级非遗名录项目保护、开展传承人资助和文化生态保护区建设等。


  (三)文化投入结构有所改善。


  一是文化事业费进一步向西部地区倾斜。2010年,西部地区文化事业费85.78亿元,占全国的26.6%,比重比2005年提高了5.6个百分点。二是文化事业费进一步向基层倾斜。2010年,县及县以下文化机构文化事业费116.41亿元,占36%,比重比2005年提高了9.3个百分点。三是文化事业费进一步向群众文化倾斜。2010年,群众文化机构文化事业费80.39亿元,占24.9%,比重比2005年提高了4.1个百分点。四是对文化产业的投入从无到有。为支持文化产业发展,国家自2009年设立了文化产业发展专项资金,两年间共安排资金40亿元。


  (四)文化投入方式不断创新。


  为提高财政资金使用效率,各级财政和文化部门在加大投入的同时,遵循文化发展的特点和规律,积极探索转变财政投入方式。一是明确中央与地方的支出责任,建立了公共文化服务经费保障分级投入新机制。按照健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制的要求,合理界定中央与地方的事权和支出责任,确定了建立中央地方财政共担的文化经费保障机制的思路。这种思路在今年初实施的公共图书馆、文化馆(站)、美术馆免费开放工作中率先进行了尝试。二是探索引入基金运行模式,激发全社会文艺创作热情。如我部正在会同财政部积极推动设立“国家艺术基金”,该基金将通过项目申报、专家评审和社会公示等制度,面向全社会文化机构和个人进行资助,提高资金分配使用的透明度和覆盖面,为社会资金资助文化发展提供新的平台。三是改变传统直接投入方式,建立多元文化投入新模式。全国多数地区对艺术表演团体实行了财政补助与演出场次挂钩的动态投入机制,通过政府购买的方式,促进了院团内部机制和服务机制创新。


  (五)文化投入效果比较明显。


  1、覆盖城乡的公共文化服务体系初步建立,人民群众的基本文化权益得到有效保障。2010年底,全国共有公共图书馆2884个,文化馆(含群众艺术馆)3264个,乡镇(街道)文化站40118个,基本实现了公共文化服务体系全覆盖;文化信息资源数字资源量达到108TB,基本实现“村村通”。


  2、文化产业快速发展。“十一五”期间,全国文化产业年均增长速度在15%以上,比同期GDP增速高6个百分点,保持了高速增长的势头。动漫、网络游戏、网络音乐等新兴文化产业迅速崛起,文化产业整体实力和核心竞争力不断增强。


  3、文化遗产得到有效保护。文物保护基础工作进一步加强,博物馆建设成效卓著,文物保护机构逐步健全。2010年底,全国文物机构5207个,比2005年增加了1177个,文物藏品2864万件,比2005年增长了24.3%;初步建立了符合我国国情的非物质文化遗产保护制度,国家、省、市、县四级名录体系初步建立。截止2011年上半年,全国共有国家级非物质遗产名录1028个,国家级代表性传承人1488人。


  4、文艺市场繁荣发展。2010年全国6864家艺术表演团体原创节目1443个,演出137万场,国内观众88456万人次,实现演出收入342696万元。


  5、中国文化影响力有所增加。对外文化贸易不断增多,海外文化阵地建设稳步推进(在德国柏林、日本东京、蒙古乌兰巴托、俄罗斯莫斯科等地建成4个文化中心),中华文化在港澳台地区的影响不断增强。


  二、文化投入存在的主要问题


  (一)文化投入总量明显不足


  一是比重小。文化事业费占国家财政总支出的比重,近年来一直在0.4%以下且不断回落。2010年,文化事业费占财政支出的0.36%,是改革开放以来的新低。


历年文化事业费占财政支出的比重情况(%)




  另据财政部的统计,2010年我国文化经费525亿元,也只占全国财政支出的0.59%,比重比2009年回落0.03个百分点,比2007年回落0.07个百分点,是近几年最低。


  二是速度低。“十一五”以来,文化事业费年均增长速度低于同期财政支出的增长速度,更明显落后其他社会事业费,文化与其他社会事业的差距被迅速拉大。


各时期社会事业费年均增长速度比较




  三是缺口大。与人民群众日益增长的多样化精神文化需求相比,现有的文化设施普遍落后、文化产品和服务供给水平远远不足。2010年全国图书馆人均藏书量0.46册,远远低于国际图书联合会人均1.5-2.5册的标准;公共文化产品的新形式、新内容不多,服务方式和服务手段还比较单一,普遍缺乏广大群众喜闻乐见、丰富多彩的文化产品。


  (二)文化投入结构仍不平衡


  城乡之间、区域之间文化投入不平衡,造成发展水平不均衡,实现公共文化服务均等化的任务非常艰巨。2010年,全国文化事业费323.06亿元,其中农村投入116.41亿元,仅占36.0%;全国人均文化事业费24.11元,其中中部地区15.64元,只相当于全国平均水平的64.9%。尽管西部地区人均文化事业费23.8元,高于中部地区,但仍低于全国平均水平,且西部地区地广人稀,欠账较多,文化设施服务半径较大,面临的发展问题仍很突出。


  (三)体制障碍导致资金整体效益不佳


  近年来,中央财政配合各文化部门通过设立专项资金支持地方开展了一大批重点文化建设项目。这种投入方式尽管符合当前国家文化建设的总体目标,但由于文化事业管理体制上还存在多头管理、条块分割的问题,导致公共财政资金投向难以集中,公共文化资源存在地方化、部门化、行政固化的现象,造成资源分散、重复建设,难以有效整合,发挥整体效益。如何加强基层文化资源的共建共享,是当前基层文化建设中迫切需要解决的重要问题。


   (四)文化投入政策的引导作用不强


  1、部分政策落实不到位。如“十一五”规划提出的建立公共文化服务专项资金或基金的政策、从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设、公益性捐赠的税收优惠等政策,尚未得到普遍落实。


  2、部分政策缺失。如鼓励社会力量参与公共文化服务建设的政策力度不够、实施细则不完善、税收减免的程序和手续过分繁杂等原因,导致社会力量参与公共文化服务体系建设的积极性不高,参与的程度非常有限。


  3、相关政策法规不完善。如缺乏统筹考虑的文化全行业税收优惠政策。现有优惠对象主要集中于转制文化企业和党报党刊等宣传文化单位,没有对文化产业从业人员给予适当的税收优惠,缺乏地区性优惠政策,缺乏鼓励个人和企业投资文化基础设施的优惠政策等等。


  (五)文化投入的激励约束机制仍不健全


  一些地方政府和部门,特别是一些基层政府和综合部门仍然没有真正树立科学发展意识和正确的政绩观,存在单纯追求GDP增长,对文化建设轻视、忽视、偏视的观念。许多地方没有建立科学发展考核评价体系,没有将文化建设纳入领导干部政绩考核,没有纳入当地经济社会发展规划。


   三、进一步加大文化投入的政策建议


  “十二五”时期,国家坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,将逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,提高政府保障能力,推进基本公共服务均等化。文化作为公共服务的重要组成部分,是人民群众的基本民生,加大文化投入,势在必行。


  (一)明确文化投入增长幅度和占财政总支出比重,进一步加大财政投入力度。进一步落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强公共文化服务体系建设的若干意见》(中办发[2007]21号)中关于“中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅”、“从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设”等政策要求,加大财政投入力度。可参照“十一五”期间科技52.7%、卫生35.6%、教育25.7%的财政投入年均增幅,考虑文化投入基数小的现实状况,在未来5年财政支出中,文化投入的年均增幅应达到40%;力争到2015年,文化投入占国家财政总支出的比重比2010年翻一番。


  (二)进一步明确各级政府支出责任,建立健全公共文化服务经费保障机制。把基层公共文化服务纳入公共财政保障范围,建立分区域的人均基层群众基本文化权益经费保障标准。一是适度增加文化事业建设费的收缴标准,并明确中央和地方的文化事业建设费主要用于公共文化服务,同时在资金使用过程中要听取文化部门的意见;二是根据各地经济发展水平和人口规模,根据文化设施运营和业务活动开展的实际需要,对公共文化服务设施的人员经费、公用经费和业务活动经费等进行测算,建立以本级政府为主,中央和地方财政合理分担的常态化、可持续的公共文化服务经费保障机制,纳入各级财政预算,予以全额保障。三是加大转移支付特别是一般转移支付力度,采取一般转移支付和专项转移支付相结合的方式,扩大公共财政覆盖范围,保证一定数量的转移支付资金用于基层文化建设,文化领域新增加的财政投入应主要用于农村和基层,努力解决地区之间、城乡之间公共文化服务体系建设不均衡的问题,促进基本文化服务均等化。


  (三)进一步创新财政投入方式,探索文化多元化投入模式。积极发挥财政资金的引导和示范作用,带动社会资本投入文化事业和文化产业,加快建立健全与社会主义市场经济相适应,符合文化发展内在规律,多渠道、多元化的文化投入机制。一是改革公共财政原有单一的财政拨款方式,在文化建设规划和相关政策制度设计中设立各类建设目标以及相关的奖励标准,建立“以奖代补”为核心的激励机制,充分调动地方政府投入文化事业的积极性,增强文化投入的效益观念,提升公共财政投入的绩效。二是借鉴国际成功经验,推动面向公益性文化事业单位的捐赠制度改革,加大面向公益性文化事业捐赠的激励力度,对各种社会力量参与公共文化服务体系建设做出更为明确的制度安排。三是探索基金制管理模式,设立国家艺术基金,面向全社会文化机构和个人进行资助和奖励,支持文化艺术领域优秀作品创作和人才培养,引导文化产品创作生产。四是继续发挥文化产业发展专项资金作用,引导金融资本和其他社会资本投入,推动建立文化产业投融资平台,培育文化产业战略投资者。


  (四)尽快建立科学可行、操作性强的公共文化服务指标体系,列入各地科学发展评价指标,建立健全激励约束机制。一是进一步统一思想,营造社会氛围,强化科学发展理念和对文化建设重大意义的认识,努力解决文化部门“自拉自唱”的问题,形成合力,推动全党、全社会的文化自觉。二是研究制定规范可行、操作性强的公共文化服务评价体系,加强对政府文化部门、文化单位、重大文化工程的绩效考核,列为各级党政领导干部业绩考核的重要指标。三是强化监督检查机制,推动各级党委政府将公共文化服务体系建设作为硬任务纳入重要议事日程,纳入当地总体发展规划和财政预算。四是发挥典型示范作用,通过表彰奖励等措施,鼓励和引导各地因地制宜推进公共文化服务体系建设。


   (五)进一步完善文化经济政策,推动文化体制改革和文化产业发展。一是完善税收优惠政策,继续落实宣传文化单位税收优惠政策,落实支持经营性文化事业单位转企改制和文化企业发展的税收优惠政策。进一步完善鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策。研究制定文化产业示范区税收优惠政策,鼓励文化企业自主创新。二是完善投融资政策。落实和完善金融支持文化产业发展政策措施,促进文化产业与资本市场的对接,拓宽文化企业融资渠道。加强文化产业金融服务,积极开发适合文化产业特点的金融产品,推动符合条件的文化企业上市融资。鼓励担保机构为文化企业提供信用担保。财政文化产业专项资金可采取贷款贴息、保费补贴等方式,合理分担金融风险。三是完善非公有资本投资文化产业政策,进一步研究完善文化市场准入政策,鼓励和支持非公有资本以多种形式投资文化产业。保证非公有制企业在投资核准、土地使用、技术创新、财税政策、融资服务、对外贸易等方面与固有文化企业享受同等待遇。


  (六)建立健全制度保障体系,确保资金发挥效益。一是要顶层设计,解决文化事业多头管理、条块分割问题;二是成立由宣传部门和财政部门牵头的联席会议制度,建立沟通协商机制,共同承担经费保障和稳定增长机制的职责,整合资源,形成合力,提高政府部门服务的能力和效率;三是不断加强基层文化队伍建设,提高基层文化工作者的素质水平,提高资金使用效果。贯彻中宣部、中编办等六部委《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》精神,明确核定乡镇综合文化站人员编制,每个文化站配备不少于2个以上的人员编制,稳定乡镇和社区文化队伍。




发表日期:2017-05-27  浏览次数:98

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